Stop al conflitto di interessi: Restituiamo moralità alla politica

Premessa
Conflitto di interessi, la nostra prima legge

La legge sul conflitto di interessi è al primo punto della nostra azione di governo. Le nuove regole sul conflitto di interessi riguarderanno non solo le cariche di governo, come è oggi, ma anche quelle di Regioni, enti locali e autorità indipendenti. Vogliamo abrogare la legge attuale e riscriverla rafforzando i controlli per l'accertamento del conflitto di interessi e introducendo sanzioni più severe per chi la viola.

La politica deve reggersi su un rapporto di fiducia tra cittadini e responsabili politici e occorre cancellare tutte le situazioni nelle quali questo rapporto di fiducia potrebbe venire meno. Si pone perciò il problema di prevenire il conflitto o gli intrecci tra gli interessi privati di queste personalità e gli interessi pubblici che essi devono perseguire.

Il centrodestra nel 2004 ha approvato una legge sul conflitto di interessi (la cosiddetta legge Frattini) che, per espressa ripetuta dichiarazione dell' autorità Antitrust (delegata alla sua applicazione) è del tutto inefficace. Quella legge va sostituita con misure più efficaci che si pongono nel solco del dibattito avutosi nella legislatura appena conclusa e che si ispirano all’impianto complessivo del testo approvato dalla I Commissione della Camera dei deputati l’11 maggio 2007 (http://www.senato.it/leg/15/BGT/Schede/Ddliter/26112.htm) e alla proposta Elia-Onida-Cheli-Bassanini e altri (www.astrid.eu/ASTRID-La-disciplina-del-conflitto-d-interessi.pdf).

Anzitutto occorre abrogare la cosiddetta «legge Frattini» del 20 luglio 2004 che disciplina il conflitto di interessi e dettare una disciplina diversa.

La legge Frattini infatti contiene una serie di criticità e inefficienze sia per quanto riguarda l’ambito soggettivo (circoscritto ai soli titolari di cariche di governo nello Stato), sia per quanto concerne l’ambito oggettivo (la qualità di socio di società concessionarie pubbliche, ad esempio, non è causa di conflitto di interesse) e i meccanismi per accertare e sanzionare i conflitti di interesse.In particolare, rispetto alla disciplina attualmente in vigore, si rende necessario:

a) ampliare il novero dei soggetti sottoposti alla disciplina, comprendendo non solo i titolari di cariche di governo, ma anche i presidenti e i componenti delle più rilevanti autorità indipendenti, i titolari di cariche nelle Regioni e enti locali, prevedendo anche per costoro gli stessi obblighi di condotta;termini una situazione di conflitto di interessi;

b) attribuire all’Autorità garante della concorrenza e del mercato una serie di poteri, strumenti e responsabilità per agire efficacemente contro le situazioni di conflitto, mentre la legge attualmente vigente dispone unicamente che l’Autorità, incaricata di una mera azione generale di sorveglianza, si limiti a “promuovere” le misure necessarie, non meglio specificate;

c) stabilire un diverso sistema valevole anche nei confronti della stessa Autorità garante della concorrenza e del mercato, a cui parimenti si applica la disciplina qui introdotta; d) rendere il nuovo sistema di controllo e sanzione immediatamente applicabile anche alle cariche attualmente ricoperte.

e) estendere le situazioni di incompatibilità assoluta all’esercizio di cariche nel governo o nelle autorità indipendenti o nelle Regioni e enti locali (cosiddetta fase statica), comprendendo, a differenza della norma ora vigente, non solo le incompatibilità derivanti da attività di gestione in società aventi fini di lucro o in attività di rilievo imprenditoriale, ma anche la “mera proprietà” di impresa, di azioni o di quote di una società;

f) trasformare il concetto di conflitto di interesse (cosiddetta fase dinamica) in una situazione di pericolo che lo rende controllabile ancora prima che si verifichi una lesione concreta dell’imparzialità del titolare della carica;

g) costruire un sistema di controllo ex ante, introducendo istituti, quali le dichiarazioni preventive e i poteri istruttori in capo all’Autorità garante della concorrenza e del mercato (in alternativa si può stabilire la competenza dell’Autorità nazionale anticorruzione), apprestati al fine di prevenire le situazioni di conflitto di interessi dei titolari di cariche di governo;

h) individuare le ipotesi che consentono l’eliminazione delle situazioni proprietarie che sono fonti di conflitto, imponendo, come strumenti alternativi per evitare la sanzione della decadenza, il mandato irrevocabile a vendere oppure il trasferimento della gestione a un terzo indipendente (il cosiddetto blind trust). Quest’ultima alternativa scatterebbe soltanto in talune ipotesi, quelle in cui il conflitto di interessi economici è di minore importanza e può essere rimediato con il trasferimento della gestione del patrimonio;

i) costruire un sistema di sanzioni ex post, introducendo istituti idonei a sanzionare, con estrema incisività e fino alla decadenza dalla carica, i casi in cui si registri la violazione delle disposizioni di prevenzione e si determini una situazione di conflitto di interessi;

j) attribuire all’Autorità garante della concorrenza e del mercato una serie di poteri, strumenti e responsabilità per agire efficacemente contro le situazioni di conflitto, mentre la legge attualmente vigente dispone unicamente che l’Autorità, incaricata di una mera azione generale di sorveglianza, si limiti a “promuovere” le misure necessarie, non meglio specificate;k) stabilire un diverso sistema valevole anche nei confronti della stessa Autorità garante della concorrenza e del mercato, a cui parimenti si applica la disciplina qui introdotta;

l) rendere il nuovo sistema di controllo e sanzione immediatamente applicabile anche alle cariche attualmente ricoperte.

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In Parlamento, nei consigli delle Regioni e degli enti locali può sedere solo chi non ha precedenti penali. Servono regole più stringenti di quelle attuali. Abbassare o eliminare il limite di pena che da luogo all'incandidabilità, almeno fino a quando il condannato non è riabilitato in sede penale. Tagliare i doppi incarichi politici e rendere più rigidi i concetti di ineleggibilità e incompatibilità, per fare in modo che in nessun caso l'elezione sia uno strumento per evitare la condanna.

La disciplina in tema di incandidabilità per condanne penali appare ancora troppo blanda e inidonea a garantire che in Parlamento e nei consigli regionali e degli enti locali siedano soggetti immuni da gravi pregiudizi penali.

Durante l'ultima legislatura è stato varato dal Governo Monti il decreto legislativo n. 235/2012, recante il testo unico in materia di incandidabilità, per condanne penali, in Parlamento, e nei consigli regionali e degli enti locali, senza intervenire anche in materia di "incompatibilità di affari" e di "doppi incarichi politici".

La presente proposta mira a rendere più completa, coerente ed equilibrata la disciplina oggi vigente in materia di incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità alle cariche elettive (parlamentari, regionali e locali).

Per chiarire l'ambito di intervento è utile distinguere tra i tre concetti:

a) l'incandidabilità: attiene a situazioni soggettive che precludono la stessa presentazione della candidatura, incidendo sulla capacità elettorale passiva e determinando la nullità dell'elezione;

b) l'ineleggibilità, invece, è riferita a situazioni soggettive e personali le quali, pur senza comportare un'astratta incapacità di candidarsi, non consentono di assumere validamente il mandato elettivo (a differenza che nel caso precedente, si tratta per lo più di situazioni che l'interessato è in grado di rimuovere);

c) l'incompatibilità attiene all'impossibilità di ricoprire contestualmente una carica elettiva e altra carica pubblica o privata (nella prassi applicativa, le ineleggibilità sopravvenute in corso di mandato sono trattate al pari di incompatibilità). Le linee principali in cui si articola l'intervento normativo che proponiamo sono le seguenti:

a) vanno eliminate alcune disparità di trattamento tra le cariche parlamentari e quelle regionali e locali (le incandidabilità per le prime sono, senza ragione apparente, meno rigorose delle seconde);

b) vanno eliminati i limiti minimi di pena di due anni ora previsti, stabilendo invece che la condanna definitiva per talune categorie di reati (di mafia, terrorismo, per reati associativi, per reati contro la p.a. o aggravati dall'abuso della qualità di pubblico ufficiale) è sempre causa di incandidabilità, indipendentemente dall'entità della pena;

c) va abbassato da tre a due anni il limite minimo di pena in caso di condanne definitive per gli altri delitti, estendendo l'incandidabilità anche a quelli colposi;

d) va eliminato il limite di pena di sei mesi per i delitti commessi con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o a un pubblico servizio, e tale fattispecie, ora prevista per le elezioni amministrative, va estesa alle elezioni politiche;

e) va prevista l'incandidabilità, in caso di condanne superiori a due anni, anche in caso di reati contravvenzionali (si pensi agli abusi edilizi gravi o al disastro ambientale, si tratta di fattispecie criminose di indubbio disvalore sociale, che non rendono meritevole di sedere in Parlamento o in assemblee elettive locali chi se ne rende colpevole);

f) va prevista l'incandidabilità in tutti i casi in cui il soggetto sia sottoposto a una misura di prevenzione personale, e non nei soli casi di misura di prevenzione per reati specifici.

Si stabilisce che, nel caso di soggetti legati allo Stato, alle Regioni o agli enti locali da particolari rapporti concessori o di finanziamento, l'ineleggibilità (o incompatibilità) opera anche indipendentemente dalla qualità formale di concessionario, ovvero dalla carica sociale rivestita dal soggetto interessato, dovendosi guardare anche al dato sostanziale della proprietà o del controllo della società o dell'impresa interessata.

Ciò può avvenire attraverso il recepimento di recenti sentenze della Corte costituzionale e attraverso la loro estensione a situazioni analoghe: in modo da prevedere che chi ricopre una carica elettiva parlamentare non possa in nessun caso contestualmente essere consigliere regionale, provinciale o comunale, né Presidente di Provincia o Regione, né Sindaco (per le cariche comunali il limite, originariamente stabilito per i soli Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti, è stato esteso a quelli con popolazione superiore a 5.000 abitanti).