UE: come lei non c'è nessuna

Per parlare dell'architettura costituzionale europea occorre partire da un punto fermo: l’Unione europea, al pari delle tre comunità economiche che l’hanno originata, è un unicum nel panorama costituzionale moderno, una creatura del tutto originale, sia per come è nata, sia per come funziona.

Fior di storici e costituzionalisti si sono arrovellati, per decenni, nel tentativo di descrivere la natura di questa “strana creatura” giuridica senza arrivare, però, a una conclusione definitiva e soddisfacente.

Insomma, l’unica conclusione certa è che l’Unione europea è… l’Unione europea.

Non è uno Stato federale – come gli Stati Uniti – non è una Confederazione di Stati – come la Lega araba – ma non è neppure, nonostante il nome, un ordinamento veramente unitario, sia pure caratterizzato da una altissimo grado di autonomia locale.

La Confederazione di Stati è infatti un'associazione di Stati sovrani e indipendenti costituita con un trattato internazionale e finalizzata a una cooperazione duratura e coordinata, più o meno stretta, in ambiti strategici quali la difesa comune, la politica estera, il commercio estero; non ha, di norma, organi costituzionali comuni e permanenti.

Lo Stato federale è invece uno Stato sovrano, composto di vari stati federati, variamente chiamati - stati autonomi, province autonome, cantoni, Lander - i quali, nel quadro di un organismo unitario - lo Stato federale, appunto - ed entro limiti definiti da un testo costituzionale comune, governano in base a principi di autonomia.

A ben vedere oggi la UE è nella “terra di mezzo” tra questi due modelli: il suo livello di integrazione, quanto a politiche e istituzioni comuni, è più avanzato di quello di una semplice confederazione di stati, ma non raggiunge ancora il grado stringente di una vera e propria federazione.

Con una progressiva rinuncia alla propria sovranità, gli Stati membri, nel tempo, hanno conferito all’UE, e dunque alle sue istituzioni, il potere, a volte perfino esclusivo, di legiferare e, in parte, amministrare ampissimi settori tipici della politiche nazionali; politiche divenute, dunque, politiche comunitarie a tutti gli effetti (si pensi all’agricoltura e alla pesca).

Questo rapporto tra sovranità degli Stati membri e sovranità della UE è regolato da un principio cardine: la sussidiarietà.

Che, in parole povere, significa: nelle materie demandate alla competenza esclusiva dell’UE, decide quest’ultima (moneta unica); nelle materie rimaste di competenza pressoché esclusiva degli stati (difesa) decidono i singoli Stati membri; nelle materie “in condominio”, la UE interviene solo se la sua azione “centrale” realizza con più efficacia gli obiettivi da raggiungere. Diversamente, agiscono gli Stati membri, ovvero il “livello” decisionale più vicino ai cittadini.

All’interno di questa complessa ripartizione di sovranità agiscono quelli che possiamo definire gli “organi costituzionali” della UE; e l’originalità di quest’ultima torna, ancora una volta, a scombinare le carte in tavola.

Trovereste infatti difficile applicare alla UE la classica ripartizione dei poteri tanto cara alle democrazie moderne: potere legislativo, potere esecutivo, potere giudiziario.

Vedremo nel prosieguo, in articoli specificatamente dedicati a ciascuna istituzione, come la legislazione comunitaria sia, per esempio, figlia di processi di “codecisione”  - tra vari organi “costituzionali” - del tutto sconosciuti ai procedimenti legislativi tipici degli Stati membri.

Cominciamo dunque a elencare quali sono le istituzioni comunitarie e, di massima, quali sono le loro funzioni.

Parlamento europeo: è l'assemblea legislativa dell'UE. E’ l'unica istituzione europea a essere eletta direttamente dai cittadini ogni 5 anni. I membri del Parlamento europeo rappresentano i cittadini dell'UE. Il Parlamento europeo ha tre funzioni principali: discutere e approvare le normative europee insieme al Consiglio; controllare le altre istituzioni dell'UE, in particolare la Commissione, per accertarsi che agiscano democraticamente; discutere e adottare il bilancio dell'UE insieme al Consiglio. Ha sede a Bruxelles.

Consiglio dell'Unione europea: detto anche Consiglio UE, è l'istituzione nella quale si riuniscono i ministri di tutti i paesi dell'UE per adottare, insieme al Parlamento, le normative comunitarie nonché per coordinare le politiche generali degli Stati membri, in particolare quelle economiche. Tra le sue funzioni più rilevanti ci sono l’approvazione del bilancio annuale dell'UE, l’elaborazione della politica estera e di difesa, la firma dei trattati internazionali. I suoi componenti non sono fissi poiché in occasione di ogni riunione ciascun paese è rappresentato dal ministro responsabile della materia trattata in quell'occasione. Ha sede a Bruxelles.

Consiglio europeo: è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal Presidente della Commissione e dal Presidente del Consiglio europeo stesso, che presiede le sessioni. E’ essenzialmente un vertice politico durante il quale si definiscono gli orientamenti e le priorità politiche generali dell'UE. In genere sono previste quattro sessioni l'anno, presiedute da un presidente permanente. A seconda di quanto previsto dal trattato esso adotta decisioni    all'unanimità o a maggioranza qualificata.

Commissione europea: è l’organo esecutivo della UE e ne rappresenta la guida politica. Rappresenta e tutela gli interessi dell'UE nel suo insieme. Ha il potere di fare  proposte per nuove normative europee, gestisce il bilancio e il lavoro quotidiano per l'attuazione delle politiche UE e l'assegnazione dei fondi. E’ composto da 28 Commissari, uno per ogni paese dell'UE, che hanno un mandato di cinque anni. Il Presidente viene nominato dal Consiglio europeo che, d'accordo con il Presidente eletto, designa gli altri Commissari ai quali è affidata la responsabilità di settori specifici. Ha sede a Bruxelles e a Lussemburgo e dispone di uffici (rappresentanze) in tutti i paesi dell'UE.

Corte di giustizia: è l’organo giurisdizionale che interpreta il diritto dell'UE affinché lo stesso venga applicato uniformemente in tutti i paesi dell'Unione. Si occupa di giudicare le controversie tra i governi degli Stati membri e le istituzioni dell'UE. E’ competente anche per le cause dei privati cittadini, delle imprese o delle per lesione ai diritti soggettivi degli stessi da parte delle istituzioni. La Corte di giustizia è costituita da un giudice per ciascuno Stato membro. Ha sede a Lussemburgo. Per coadiuvare la Corte di giustizia è stato istituito il Tribunale di primo grado che si pronuncia su cause presentate da privati cittadini, imprese e alcune organizzazioni, e sui casi in materia di concorrenza.